近日，经国务院同意，国家发展改革委、住房和城乡建设部、生态环境部、财政部、中国人民银行联合印发《关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），部署加强县级地区（含县级市）生活垃圾焚烧处理设施建设，补齐短板弱项，改善生态环境质量，提升人民生活品质。

   规划引领

提升环境基础设施水平

     党的二十大报告指出，提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。

     在此过程中，推进城镇生活垃圾焚烧处理设施建设，是强化环境基础设施建设的重要环节和基础性工作。

  近年来，各地区、各部门大力推进生活垃圾焚烧处理设施建设，我国生活垃圾焚烧处理方式快速发展，生活垃圾焚烧发电相关产业不断壮大，城市生活垃圾焚烧处理率明显上升。

     “但大量县级地区（包括县级市）生活垃圾清运量小，不具备建设规模化垃圾焚烧处理设施的条件，生活垃圾处理以填埋为主，存在较大隐患。”国家发展改革委有关负责人表示。

     今年5月，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》印发，县城迎来高光时刻。其中要求，要因地制宜建设生活垃圾分类处理系统，配备满足分类清运需求、密封性好、压缩式的收运车辆，改造垃圾房和转运站，建设与清运量相适应的垃圾焚烧设施，做好全流程恶臭防治。

    之后，在住房和城乡建设部、国家开发银行下发的《关于推进开发性金融支持县域生活垃圾污水处理设施建设的通知》中提到，支持县域生活垃圾收运处理设施建设和运行。

     “环境基础设施水平影响县级地区人居环境和整体面貌，是县级地区生态文明建设的重要支撑。”中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任张英健表示，加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设，是推进以县城为重要载体的城镇化建设的重要途径。

因地制宜

科学合理推进

     统计数据显示，截至2021年底，我国县及县级市数量超过1860个，约为全国县级行政区划数量的65%、地级及以上城市市辖区数量的2倍；城区人口约2.5亿人，约占全国城镇常住人口的30%。

“我国县级地区数量大、类型多，经济社会发展水平、人口资源分布、饮食习惯、生活垃圾组分等各不相同。《指导意见》充分考虑县级地区资源环境承载能力、区位条件、生活垃圾焚烧处理设施建设工作基础，因地制宜。”张英健说。

中国城市报记者注意到，在目标实现上，《指导意见》将过程分为“两步走”：第一步，重点区域需要先当好排头兵。到2025年，全国县级地区基本形成与经济社会发展相适应的生活垃圾分类和处理体系，京津冀及周边、长三角、粤港澳大湾区、国家生态文明试验区具备条件的县级地区基本实现生活垃圾焚烧处理能力全覆盖。与此同时，长江经济带、黄河流域、生活垃圾分类重点城市、“无废城市”建设地区以及其他地区具备条件的县级地区，应建尽建生活垃圾焚烧处理设施。不具备建设焚烧处理设施条件的县级地区，通过填埋等手段实现生活垃圾无害化处理。

     第二步，到2030年，全国县级地区生活垃圾分类和处理设施供给能力和水平进一步提高，小型生活垃圾焚烧处理设施技术、商业模式进一步成熟，除少数不具备条件的特殊区域外，全国县级地区生活垃圾焚烧处理能力基本满足处理需求。

     在实施路径上，《指导意见》从强化设施规划布局、加快健全收运和回收利用体系、分类施策加快提升焚烧处理设施能力、积极开展小型焚烧试点、加强设施建设运行监管、探索提升设施可持续运营能力6个方面部署了19项重点任务，具体包括科学配置分类投放设施、推动技术研发攻关、强化设施运行监管以及探索余热多元化利用等，为通向目标提供了“船”和“桥”，让县域生活垃圾真正能实现全处理、能利用、变成宝。

     据了解，下一步，国家发展改革委将会同有关部门加强协调指导，形成上下联动、部门协同、齐抓共管的良好工作格局，加快补齐县级地区生活垃圾焚烧处理能力短板。

完善支撑

扩大保障资金来源

   布局建设县级地区垃圾焚烧设施，需要资金保障。

根据《指导意见》，国家将积极安排中央预算内投资支持县级地区生活垃圾焚烧处理等环境基础设施建设，对生活垃圾小型焚烧试点予以支持，充分发挥引导带动作用；将符合条件的县级地区生活垃圾处理设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围。

     同时，按照《国务院办公厅关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》要求，地方各级财政应加大对县级地区生活垃圾处理的资金支持力度。

    《指导意见》明确，新建生活垃圾焚烧发电项目优先纳入绿电交易。国家还将指导各地建立健全生活垃圾收费制度，依法开征生活垃圾处理费，鼓励结合垃圾分类探索推进差别化收费政策，创新收缴方式，有效提升收缴率。

     此外，值得期待的是，《指导意见》提出，在不新增隐性债务的前提下，鼓励各类金融机构积极支持县级地区生活垃圾处理设施建设。支持符合条件的生活垃圾焚烧处理项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

    “不动产市场受REITs影响最大。”在上海证券交易所党委副书记、总经理蔡建春和北京大学光华管理学院院长刘俏等人所著的《中国REITs市场建设》一书中，提到“如果使不动产行业增长10%，将带动2%左右的GDP的增长”，以此说明不动产在经济衰退阶段有望成为“强心剂”，同时也表明国家在现有经济环境下推出基础设施REITs的必要性。

设定标准

避免无序建设

     中国城市报记者注意到，在政策支持和实际需求的驱动下，县级项目正迅速增多。

     据中国固废网统计，2022年上半年，在垃圾焚烧市场释放的20余个生活垃圾焚烧项目中，分布在县级或三四线小城镇的项目占到“半壁江山”。

   “正因为目前有政策支持，让一些人看到机遇一哄而上，导致垃圾处理市场产品良莠不齐，出现‘劣币驱逐良币’的现象。”中华环保联合会固危废及土壤污染治理专业技术专家谌向阳在接受中国城市报记者采访时表示。

“有些设备就是个摆设。”谈到行业乱象，谌向阳称，这几年市场上鱼龙混杂，很多不是做环保的企业都要入局分一杯羹，导致一些设备“能建不能用、建成不敢用”。

     为规避上述风险，《指导意见》指出强化设施规划布局。比如要加强项目的论证，结合生活垃圾产生量、清运量、处理需求及预期变化情况、现有处理设施运行情况，科学安排设施布局，合理确定设施规模，避免超处理需求盲目建设项目。

     与此同时，《指导意见》明确以市为单位系统谋划辖区内县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设。对于达到建设规模化焚烧处理条件的县级地区，要加快发展以焚烧为主的处理方式；对于不具备单独建设规模化焚烧处理设施条件的，可与邻近地区跨区域共建共享生活垃圾焚烧处理设施；对于暂不具备建设焚烧设施条件的，可合理规范建设高标准填埋处理设施。

《指导意见》特别提到，现有焚烧处理设施年负荷率低于70%的县级地区，原则上不新建生活垃圾焚烧处理设施。

     对此，E20环境产业研究院执行院长薛涛分析，定这样一个指标，可以在一定程度上避免盲目扩张造成的资源浪费，保证现有设施处理能力得到充分利用。

谌向阳呼吁，建立关于设备投资运营的动态考评机制，让分布式垃圾处理试点与洗牌规则共存、建设与追责同在；建议2025年—2030年国家确定模式、工艺和方法，打击一批伪焚烧、伪热解、伪处置的设施和工艺。